Suomalaiset politiikan tutkijat ja valtiosääntöoppineet ovat pääsääntöisesti kannattaneet presidentin vallan vähentämistä. Tämä on ollut myös hallituksen ja suurimpien eduskuntaryhmien enemmistön kanta. Perustuslain uudistuksissa 1980-luvulta lähtien presidentin valtaa onkin johdonmukaisesti vähennetty.
Presidentin valtaa puolustavien joukko on sekalainen seurakunta. Heihin kuuluu vanhoillisia presidenttivetoisen ulkopolitiikan kannattajia, nuorempia pääministerivetoisen parlamentarismin kriitikoita sekä poliitikkoja erityisesti sellaisista puolueista, jotka kokevat joutuvansa puristuksiin nykymuotoisen vallankäytön paineissa.
Yhteistä presidentinvallan puolustajille on se, että he kokevat presidentin tarpeelliseksi vastapainoksi hallitukselle ja pääministerille, tai ylimääräiseksi pelaajaksi kentälle, jonka pelisäännöt muuttuisivat muuten liian yksipuolisiksi.
Parlamentarismin edut ja haitat
Tutkijat ja poliitikot kannattavat presidentin vallan riisumista, mutta osittain eri syistä. Politiikantutkimuksen valtavirtakäsityksen mukaan parlamentarismi on yksinkertainen, joustava ja tehokas hallintomalli. Se mahdollistaa – ainakin periaatteessa – vallankäytön jatkuvan reaaliaikaisen kontrolloinnin.
Parlamentarismi kehittyi klassiseen muotoonsa suunnilleen samaan aikaan kuin nykyisenkaltainen osakeyhtiö liikeyrityksen yhtiömuotona. Molemmissa on tehokas toimiva johto ja johdon toimintaa valvova laajempi kokous. Osakeyhtiössä laajempi kokous on kaikista omistajista koostuva yhtiökokous, edustuksellisessa demokratiassa omistajien edustajista koostuva parlamentti.
Vaikka Suomessakin puhutaan edelleen sinnikkäästi vallan kolmijako-opista, tarkoittaa parlamentarismi hallitusmuotojen historiassa lainsäädäntövallan ja toimeenpanovallan hyvin läheistä yhteistyötä ja jopa yhteensulautumista. Tähän kiinnitti huomiota The Economist -lehden perustaja Walter Bagehot jo vuonna 1867[1]. Käytännössä johtavat hallituspoliitikot ovat säännönmukaisesti kansanedustajia, ja uuden lainsäädännön eteneminen on harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta täysin riippuvaista hallituksesta.
Presidentti-instituution alkuperä on modernia parlamentarismia vanhemmassa kuningas- tai presidenttijohtoisessa konstitutionalismissa, jossa instituutioiden erottaminen ja vallanjako, checks and balances, on yhteistyötä tärkeämpää[2]. Tätä muun muassa ”amerikkalaista” järjestelmää eurooppalaiset oppineet pitivät jo kauan sitten vanhanaikaisena. Esimerkiksi Snellman mainitsi sen haitoiksi lainsäädännön ja toimeenpanovallan välisen suhteen jäykkyyden ja hitauden, valtioelinten keskinäisen epäluulon ja luottamuspulan, virkamiesten despotian, enemmistön tyrannian ja vähemmistön heikon aseman[3].
Poliitikoille nykymuotoinen enemmistöparlamentarismi on ennen kaikkea tuttu ja ennustettavissa oleva järjestelmä. Puoluelaitos ja puoluekuri ovat nykyään eri tasolla kuin Snellmanin ja Bagehotin aikana. Tämä antaa paljon valtaa puolueille ja niiden johtaville poliitikoille, järjestelmän tärkeimmille käyttäjille. Ei ole helppoa keksiä syitä sille, miksi johtavat hallituspoliitikot haluaisivat tietoisesti vahvistaa presidentin kaltaisia vastapainoja omalle vallalleen.
Usein todetaan, että eduskunnan kontrolli yli hallituksen on samalla heikentynyt. Bagehotin kuvaamassa parlamentarismissa hallituksen eroaminen epäluottamuslauseen takia oli vielä varsin tavallista. Vuoden 1925 jälkeen kuitenkin vain yksi Yhdistyneen kuningaskunnan pääministeri on eronnut epäluottamuslauseen takia. Suomessa kehitys on ollut vastaavanlainen, ja viimeksi hallitus on hajonnut välikysymykseen vuonna 1958.
On vaikea kuvitella osakeyhtiötä, jonka yhtiökokous sallisi toimivan johdon kokoontua suljettujen ovien taakse kirjoittamaan yksinoikeudella yhtiön toimintasuunnitelmaa, jota yhtiökokouksen enemmistö sitoutuu puolustamaan kaikin käytettävissä olevin keinoin seuraavan neljän vuoden ajan, ja jossa yhtiökokouksen edustajat ottavat toimintaohjeensa yhtiön toimivalta johdolta.
Suomessa, kuten monissa muissa maissa, hallituksen asema eduskuntaan on kuitenkin muodostunut tällaiseksi. Eduskunta ei esimerkiksi voi käytännössä tehdä muutoksia lakiesitysten keskeiseen sisältöön ilman esittelevän ministerin, hankalimmissa tapauksissa hallituksen johtoryhmän, nimenomaista suostumusta[4].
Nykyiset hallitukset ovat toimintakykyisiä. Ne kykenevät aloittamaan suuria yhteiskunnallisia uudistuksia, joista kuitenkin keskustellaan melko vähän. Päinvastoin, poliitikot korostavat jatkuvasti keskinäisen luottamuksellisen yhteistyönsä merkitystä ja vetoavat työrauhaan, jonka tulisi koskea paitsi hallituksen työtä, myös esimerkiksi eduskunnan valiokuntia. Valiokuntien kokousten sisällöstä – kansanedustajien mukaan eduskunnan todellisesta työstä – tihkuu äänestäjille vain hyvin niukasti tietoa.
On ymmärrettävää, että tämä herättää kritiikkiä poliittisten piirien ulkopuolella. Yksi vastausvaihtoehto on populismi, joka pyrkii saavuttamaan suosiota mustaamalla politiikkaa ja poliitikkoja ylipäätään. Toinen vaihtoehto on puolustaa hallitusvetoisen vallankäytön institutionaalisia vastapainoja. Tämä vaatimus on perusteltu, sillä ainakin Westminster-parlamentarismin ideaalimallissa – ja vielä Bagehotin kuvaamassa todellisuudessa – hallituksella oli selkeä vastapaino: valpas parlamentaarikko, joka puoluekannastaan riippumatta on valmis puhumaan ja äänestämään hallituksen esityksiä vastaan. Tätä vallankäytön nykyasetelmat eivät näytä mahdollistavan.
Muut vastapainot
Mitä vaihtoehtoja tilanne tarjoaa? Suomessa puhe institutionaalisista vastapainoista on tarkoittanut lähinnä presidentinvallan puolustamista. Puolueissa olisi edelleen halua leikata presidentin valtaoikeudet jopa täysin seremoniallisiksi, mutta poliittinen protestimieliala voi vähentää mahdollisuuksia perustuslain muuttamiseen vaadittavan enemmistön kokoamiseksi. Erityisesti oppositiolle presidentti-instituutio voi pelkällä olemassaolollaan tarkoittaa tietynlaista tukea ja turvaa.
Presidenttiys saattaa siis säilyä ennallaan ainakin jonkin aikaa. Mutta presidentti on kuuden vuoden välein valittava, välittömän poliittisen vastuun ulkopuolella toimiva henkilöjohtaja. Miten hän voi taata vallankäytön vastaavan kansalaisten toiveisiin – juuri sen hallitusvetoisesta parlamentarismista katsotaan puuttuvan?
Suomen vanhan perustuslain määrävähemmistösäännökset suojelivat opposition intressejä ja pakottivat hallituksen neuvottelemaan opposition kanssa kaikista tärkeistä hankkeista. Määrävähemmistösäännöksiin palaaminen ei ole kuitenkaan saanut viimeaikaisessa keskustelussa juuri minkäänlaista kannatusta. Perussuomalaisten vaalivoiton jälkeen se on entistäkin epätodennäköisempää, sillä populistisen opposition veto-oikeus kolmasosalla kansanedustajista olisi pahin mahdollinen vaihtoehto ainakin nykyisille hallituspuolueille.
Hyvin monissa Euroopan maissa, esimerkiksi Ranskassa, Hollannissa, Puolassa, Italiassa, Iso-Britanniassa, Irlannissa ja Tšekin tasavallassa, on kaksikamariset parlamentit. Demokraattista yksikamarisuutta korostavaan Suomeen on kuitenkin vaikea kuvitella hallituksen ja eduskunnan valtaa tasapainottavaa parlamentin ylähuonetta.
Vaikka Suomi onkin maantieteellisesti melko laaja valtio, yhtä vaikealta tuntuu kuvitella Saksan, Belgian, Sveitsin tai Itävallan kaltaista liittovaltiollista vallanjakoa. Silti väkimääräkään ei olisi periaatteellinen este: esimerkiksi yhdeksästä osavaltiosta koostuvassa Itävallassa ei ole kuin kolme miljoonaa asukasta enemmän kuin Suomessa, ja Sveitsin alle kahdeksanmiljoonainen väestö asuu peräti 26 kantonissa, joista jokaisella on oma perustuslakinsa ja omat lakiasäätävät, toimeenpanevat ja tuomiovaltaa käyttävät elimensä sekä suorat kansanäänestyksensä tai kansalaiskokouksensa.
Huomionarvoista on lisäksi, että niissä maissa, joissa presidentin tehtävä on vain tai pääasiassa edustuksellinen – kuten Saksassa, Itävallassa, Italiassa tai Irlannissa – on yleensä Suomea selvästi enemmän keskitettyä toimeenpanovaltaa tasapainottavia elimiä, kuten ylempiä kamareita, perustuslakituomioistuimia tai liittovaltiollisia rakenteita, esimerkiksi Saksasta ja Itävallasta löytyvät nämä kaikki.
Institutionaalisista uudistuksista perustuslakituomioistuimen perustaminen olisi Suomessa kaiketi todennäköisin vaihtoehto, vaikka se lisääkin tuomarien valtaa. Perustuslakituomioistuin toimii hallituksen ja eduskunnan vastapainona valvomalla perustuslain ja kansalaisten perusoikeuksien toteutumista lainsäädännössä ja hallinnossa. Sitä voidaan perustella myös korruption torjunnalla, sillä se siirtäisi esimerkiksi mahdolliset ministerisyytteet pois eduskunnan toimivallasta. Se on myös eurooppalaisen valtavirran mukainen instituutio, joka joidenkin tutkijoiden mukaan on jopa demokraattisen vallankäytön välttämätön edellytys. Suomessa tämä ei liene vielä vallitseva kanta, mutta vaikutusvaltaiset asiantuntijat saattavat meilläkin päätyä sen esittämiseen.
Parlamentarismin kehityshistoriaa ajatellen johdonmukaisin vaihtoehto olisi kuitenkin edustuksellisen demokratian laajentaminen ja suoran tai deliberatiivisen demokratian mekanismien perusteltu käyttöönotto. Toisin kuin 1800-luvulla, väestön koulutustaso on suhteellisen korkea, ja kansalaisten taloudelliset, yhteisölliset ja muut intressit ovat entistäkin laajemmin poliittisen vallankäytön kohteina. Teknologia ja tiedonvälitys ovat täysin eri tasolla kuin 150 vuotta sitten.
Eräs nykyisen hallitusohjelman mielenkiintoisimmista piirteistä on se, ettei se sisällä lainkaan konkreettisia toimenpiteitä – eikä edes selkeästi ilmaistuja toiveita – kansalaisten poliittisten osallistumismahdollisuuksien lisäämisestä. Ohjelma ei ylipäätään puhu demokratian vaan hallinnon kehittämisestä, jota tarkastellaan pääsääntöisesti johtamisen tehokkuuden ja taloudellisen tuottavuuden näkökulmista.
Esimerkiksi voi ottaa kuntauudistuksen – tai edellisen hallituksen toteuttaman yliopistouudistuksen. Kuntauudistuksessa luultavasti tuhannet poliittisesti aktiiviset kansalaiset ovat joutumassa edustuksellisten itsehallinnollisten valtuustojen ja lautakuntien ulkopuolelle. Vastapainoksi hallitusohjelma antaa vain epämääräisen lupauksen ”tarkastella kunnanosahallintoa” monien muiden johtamiseen ja talouteen liittyvien asioiden seassa kuntalakia uudistettaessa.[5]
Vertailun vuoksi kuntia on esimerkiksi Ranskassa lähes 37 000, Saksassa yli 11 000 ja Itävallassa ja Sveitsissäkin molemmissa lähes 2 500. Kaikissa näissä kunnilla on vaaleilla valittavat valtuustot ja ainakin jonkin verran merkittävää päätösvaltaa ja tehtäviä. Pohjoismaista Ruotsissa on 290 kuntaa ja Norjassa 429, kuntauudistuksen hiljattain toteuttaneessa Tanskassa vain 98. Lähimmäs Suomen hallituksen ehdotusta kuntien määrästä pääsee kuitenkin 320 000 asukkaan Islanti, jossa on 76 muun muassa kouluista, paikallisliikenteestä ja kaavoituksesta vastaavaa kuntaa.
Olemassa olevissa tai jäljelle jäävissä instituutioissa hallittavuutta, tehokkuutta ja toimenpiteiden yhdensuuntaisuutta korostava konsernityyppinen vallankäyttö pikemmin pienentää kuin kasvattaa todellisten vallankäyttäjien joukkoa. Suomalaisten poliitikkojen joukossa tälle kehitykselle näyttää olevan vähän uskottavia vastavoimia.
Kirjoittaja on akatemiatutkija, Lapin yliopisto; vieraileva tutkija, European University Institute, Firenze, Italia.
Viitteet
1. Bagehot, Walter, The English Constitution (1867). Lontoo, Fontana 1963.
2. Presidentti Halonen mainitsi järjestelmän YLEn Ykkösaamun haastattelussa 18.2 (Yle Areena, 18 min).
3. Snellman, J. V., Valtio-oppi (Läran om staten, 1842). Suom. Antero Tiusanen. Teoksessa J. V. Snellman, Kootut teokset 5. Helsinki, Edita 2001, 259–261.
4. Pekonen, Kyösti, Puhe eduskunnassa. Tampere, Vastapaino 2011.
5. Valtioneuvoston kanslia, Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelma 22.6.2011, 76.
